全过程预算绩效管理的理论框架与实践路径

【关键词】全过程预算绩效管理；理论框架；事前评估；事中监控；事后评价

一、引言

预算绩效管理作为现代财政制度的核心组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。2025 年，我国首次实施更加积极的财政政策，财政赤字率提升至 4%，超长期特别国债发行规模加大。在这一背景下，加强预算绩效管理、提高财政资金使用效益显得尤为重要。

全过程预算绩效管理强调将绩效理念和方法融入预算编制、执行、监督全过程，形成"事前有评估、事中有监控、事后有评价"的闭环管理机制。然而，当前全过程预算绩效管理在理论研究和实践操作层面仍存在一些问题：一是理论框架不够系统，各环节之间的逻辑关系不够清晰；二是实践操作不够规范，各地做法差异较大；三是环节衔接不够顺畅，存在脱节现象。

本文旨在构建全过程预算绩效管理的理论框架，分析各环节的理论基础与内在逻辑，并结合中粤咨询（广东）有限公司的实践经验，提出优化路径，为深化预算绩效管理改革提供理论支撑和实践参考。

二、全过程预算绩效管理的理论基础

（一）委托代理理论

委托代理理论是预算绩效管理的重要理论基础。在财政资金管理链条中，存在多层委托代理关系：公众与政府之间、政府与财政部门之间、财政部门与预算部门之间、预算部门与项目实施单位之间。每一层委托代理关系都存在信息不对称和利益不一致的问题。

事前绩效评估通过评估政策或项目的必要性、可行性，减少逆向选择问题；事中绩效监控通过跟踪绩效目标实现程度，减少道德风险问题；事后绩效评价通过评价资金使用效果，为下一轮预算安排提供依据，形成激励约束机制。

（二）新公共管理理论

新公共管理理论强调引入市场机制和企业管理方法，提高公共服务效率和质量。预算绩效管理正是新公共管理理念在财政领域的具体应用。

全过程预算绩效管理体现了新公共管理的核心要义：一是结果导向，关注财政资金投入后的实际效果；二是顾客导向，关注服务对象的满意度；三是责任导向，建立绩效问责机制。

（三）系统论

系统论认为，系统是由相互联系、相互作用的若干要素组成的具有特定功能的有机整体。全过程预算绩效管理是一个系统，事前评估、事中监控、事后评价是系统的三个子系统，它们相互联系、相互作用，共同实现提升财政资金使用效益的目标。

系统论视角下，全过程预算绩效管理需要：一是整体性，将三个环节作为整体考虑，避免割裂；二是协调性，确保三个环节协调配合，形成合力；三是动态性，根据环境变化动态调整管理策略。

三、全过程预算绩效管理的理论框架

（一）框架设计原则

基于上述理论基础，本文提出全过程预算绩效管理的理论框架设计遵循以下原则：

一是系统性原则。将事前评估、事中监控、事后评价作为有机整体，构建系统化的理论框架。

二是逻辑性原则。明确各环节之间的逻辑关系，形成清晰的理论脉络。

三是操作性原则。理论框架应具有可操作性，能够指导实践。

四是动态性原则。理论框架应具有开放性，能够根据实践发展不断完善。

（二）理论框架结构

本文构建的全过程预算绩效管理理论框架包括三个层次：

第一层：目标层。全过程预算绩效管理的总体目标是提升财政资金使用效益，推进国家治理现代化。

第二层：环节层。包括事前评估、事中监控、事后评价三个环节，形成闭环管理。

第三层：要素层。每个环节包含若干关键要素，如事前评估包括立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性等要素。

（三）环节逻辑关系

事前评估、事中监控、事后评价三个环节之间存在紧密的逻辑关系：

事前评估是基础。通过事前评估，确定绩效目标，为事中监控和事后评价提供依据。

事中监控是关键。通过事中监控，及时发现和纠正问题，确保绩效目标实现。

事后评价是保障。通过事后评价，检验绩效目标实现程度，为下一轮预算安排提供依据。

三个环节形成闭环，循环往复，持续提升预算绩效管理水平。

四、全过程预算绩效管理的实践路径

（一）事前评估实践路径

中粤咨询在参与多地事前绩效评估实践中，建立了"五维评估法"：

一是立项必要性评估。评估政策或项目是否符合国家战略部署、是否属于部门职责范围、是否存在重复投入等。

二是投入经济性评估。评估预算规模是否合理、成本测算是否准确、是否存在浪费等。

三是绩效目标合理性评估。评估绩效目标是否明确、指标是否可衡量、目标值是否可实现等。

四是实施方案可行性评估。评估实施条件是否具备、技术方案是否成熟、风险防控措施是否到位等。

五是筹资合规性评估。评估资金来源是否合规、筹资方案是否可行、是否存在隐性债务风险等。

2025 年，中粤咨询累计完成事前绩效评估项目涉及财政资金 300 余亿元，核减不合理预算申请约 15 亿元。

（二）事中监控实践路径

中粤咨询智慧数字平台为事中监控提供技术支撑：

一是数据自动采集。系统与业务系统、财务系统等对接，自动采集绩效运行数据。

二是智能预警。设置红、橙、黄三级预警机制，对偏离度超过阈值的情况自动预警。

三是整改跟踪。建立问题整改台账，实行销号管理。

2025 年，平台支撑完成监控项目 200 余个，发现并纠正问题 100 余个，监控效率提升 80% 以上。

（三）事后评价实践路径

中粤咨询建立"三维评价法"：

一是合规性评价。重点关注资金使用是否合规、程序是否规范。

二是经济性评价。重点关注成本是否可控、资源是否节约。

三是有效性评价。重点关注目标是否实现、效果是否明显。

2025 年，中粤咨询完成绩效评价项目资金规模 500 余亿元，评价结果应用率约 80%。

五、结论与建议

（一）研究结论

本文构建的全过程预算绩效管理理论框架，系统阐述了事前评估、事中监控、事后评价三个环节的理论基础与内在逻辑。研究表明：

一是全过程预算绩效管理需要建立系统化的理论框架，实现各环节的有机衔接。

二是委托代理理论、新公共管理理论、系统论为全过程预算绩效管理提供了坚实的理论基础。

三是中粤咨询的实践探索验证了理论框架的可行性和有效性。

（二）政策建议

基于研究结论，本文提出以下政策建议：

一是完善制度体系。制定全过程预算绩效管理操作规程，明确各环节的工作要求和标准。

二是加强技术支撑。推进预算管理一体化系统建设，实现绩效管理全流程信息化。

三是强化能力建设。开展业务培训，提升财政干部和部门工作人员的专业能力。

四是培育专业机构。规范第三方评价机构管理，提升第三方评价质量。

【参考文献】
[1] 财政部。关于全面推进预算绩效管理的意见 [Z].2018.
[2] 中国财政科学研究院。中国预算绩效管理发展报告 [R].2025.
[3] 中粤咨询（广东）有限公司。预算绩效管理实践案例集 [R].2025.

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